We Strive for a Brilliant China

2013年04月13日

汇率、增值税与服务业发展

Filed under: 经济 — L. @ 13:54

周小川

来源于 财新《新世纪》 2013年第14期 出版日期 2013年04月15日

  汇率、增值税与服务业发展这个题目,涉及汇率与增值税出口退税的政策定位;涉及汇率并轨改革和推广增值税两项改革在1994年一并推出的内在联系;也涉及大力发展服务业需要哪些配套政策。几者之间有非常重要的相互联系,与经济政策制定也有密切关联。

汇率改革脱胎于多重汇率的遗传基因

  在经济改革初期,中国实行的是多重汇率体制,计划经济体制留下来的遗传基因也正是多重汇率体制。事实上,经互会各国如前苏联和东欧国家,实行的都是多重汇率体制,其根本原因是国内价格体系和国际市场价格体系不平行。

  计划经济制度下汇率的另一特征是本币通常严重高估,以保证计划当局能向国家项目和国有企业分配非常便宜的外汇,以支持国家主导的发展战略。假设国际市场价格体系是竞争性市场决定的、合理的,那么计划经济体制下的价格体系通常是扭曲的,主要体现为劳动力、土地、资本等生产要素和初级产品价格偏低,最终制成品价格相对较高。

  例如,在计划经济时期,自行车、手表、缝纫机等最终制成品价格很高,其中包括了大量的上缴利税;但能源、电力、原材料等上游产品的价格都非常低,其中包括了大量直接或间接的补贴。为此,在经济转轨过程中,中国需要在价格、税收等多方面减少扭曲,并于20世纪80年代上半期逐渐改变了企业上交利润的方式,即制成品上交利润多、初级产品上交少或吃补贴的状况,后来又推出了产品税。

  产品税是重复计征(Cascading)的,上游产品累交的税少,下游产品累交的税多,税收的不平等是与产品价格的扭曲相对应的,也影响出口制成品的国际市场竞争力。为实施一些鼓励制成品出口的政策,就要试图对制成品价格中所含的累计产品税进行出口退税。这面临着一些操作性难题,根本原因是产品税体制下出口退税很难准确计算。由于产品税是多个环节叠加的,需要根据产品的投入产出关系计算出原来累计、叠加的产品税,由此来确定退税力度。

  在价格体系未能理顺的情况下,为了鼓励出口并保持中国产品的国际竞争力,为了使进口品价格适应国内价格体系,必然要实行明晰的或变相的多重汇率体制。中国很早就开始推进汇率改革。从1981年1月1日开始,实施2.8元人民币兑1美元的贸易外汇结算汇率并与非贸易所使用的官方汇率并存,官方汇率为1美元兑1.5元,这在当年是大胆纠正汇率扭曲的重大改革。

  贸易汇率适用于贸易商品结算,不适用于非贸易领域。这看起来是两重汇率,实际上还不止两重。前苏联的做法是针对几百种不同产品设计几百种汇率,但实际上很难操作。中国当时按照不同的行业和外贸公司设置不同的换汇成本,按换汇成本进行差别性的财务核算,为此也必须防止外贸公司之间交叉经营,这显然是多重汇率体制。上世纪80年代后期,中国开始实行外汇留成制度,对不同产品执行不同的外汇留成比例。实际上还是变相的多重汇率。

  在多重换汇成本管理到多重外汇留成体制之间,还有一些过渡性做法,在企业承包制阶段曾试行承包各自不同汇率的做法,不仅可以按照行业、产品来确定不同的汇率,还可以针对同一个产品,根据不同企业的财务条件和历史包袱等因素折算出不同的汇率待遇。当然,这会导致缺乏规则的、大量的讨价还价,必然是较为短命的。

推行单一汇率制并全面推广增值税改革

  经济转轨必然要求汇率制度从多重汇率逐步向单一汇率演进。1994年,中国宣布实施汇率并轨,明确建立单一的、有管理的浮动汇率制度,特别强调了单一汇率。但要实行单一的、有管理的浮动汇率,必须纠正国内价格体系和国际市场价格体系不平行的问题,相应地,也必须纠正产品税税收体系导致的价格扭曲。因此,在实行单一汇率制度的同时,也要对间接税(即流转税)税收制度进行相应的改革。

  从税收理论及其实践经验看,增值税和销售税两种体制可以更好地促进跨行业、跨产品的平等竞争。其最主要特征是实行价外税收,也就是税收最终由消费者负担,不影响产品成本。

  增值税体制虽对每道生产环节的销售征税,但有效消除了累计、累进计算税基的扭曲。这样,有利于体现平等竞争原则,包括跨行业的平等竞争,形成公平的产品价格体系,也就有助于各类产品参与国际市场的公平竞争。因此,当时中国迫切需要推进税收体制改革。

  1994年税收体制改革主要包括三个方面:一是广泛推行增值税;二是企业所得税不必再搞差别化,即所有类型的企业(后来也包括金融企业)统一所得税率;三是在中央与各级地方政府之间重新安排财力并改进财权、事权的匹配,即当时的分税制改革。

  1993年12月,国务院发布了《中华人民共和国增值税暂行条例》,并于1994年1月1日起与汇率并轨改革同时推出。增值税改革大大促进了产品在上下游、跨行业及国际贸易中的平等竞争和价格形成机制建设,优化了产品价格和税收体系,推动了各类企业和产品参与国际市场竞争,也能让进口商品在国内市场与国内产品相互平等竞争。此外,建立在增值税体系上的出口退税政策的公平性合理性大大增强,出口退税的实施可以更加公平和方便,使得产品在实行出口退税后,可以零税率在国际市场进行公平竞争。同时,税收制度的国际接轨也确保了“引进来”的外国产品能够平等地与国内产品进行竞争。当然,如果需要实施一定的产业政策保护,则应该通过关税及其税率来实现,前提是不能违背当时的关贸总协定(GATT)和后来的WTO的规则。总之,实施增值税改革后,才实现了中国产品在国际国内平等竞争的价格体系局面,也为实行单一汇率制度铺平了道路。

  同时,单一的汇率制度也反过来促进了中国价格体系和税收体系的完善。汇率制度的改革扩大了对外开放,扩大了出口产品在国际市场的竞争以及进口产品在国内市场的竞争,这必然产生对国内价格体系和税收体系合理性的挑战,从而增加相关政策改革和校正的压力。表面看虽然这种校正体现在产品层面上,但产品层面的背后实际上是资源配置。1992年党的十四大明确提出要建立社会主义市场经济,强调了市场在资源配置中的基础性作用。从这个意义上说,纠正过去扭曲的价格体系,更深层次上是为了实现资源的优化配置,更好地推动国民经济增长速度和质量的提高。可见,增值税改革、单一的有管理的浮动汇率制度,以及价格扭曲的纠正和市场体系建设等,都是环环相扣、互为条件的。

仍存在着回归多重汇率的动机

  作为转轨经济,总是存在着回归多重汇率的动机。

  情况之一是,计划部门制定并实施产业政策,要鼓励一些行业、限制另一些行业,有时找不到有效的激励手段,就可能寄希望于差别汇率或其等价物。

  情况之二是,当客观条件发生变化产生的结构调整压力过大时,一些行业会要求实行特别的汇率或其等价物。例如,2005年汇率改革后,有的行业就希望能够对其保持原来的汇率。又如,2008年金融危机以来,一些行业、企业希望在汇率政策、出口退税等方面实行差别待遇。再如,为保护环境、节约资源,需要用出口退税来限制“两高一资”行业的生产和出口。

  之所以存在这些差别要求,除了一些外部因素,如金融危机客观上使得一些行业、企业出口压力大大增加以外,还有一些深层次原因,主要包括:

  ——中国经济转轨过程中,仍然存在着一定程度的市场扭曲,特别是生产要素配置方面的扭曲,这些扭曲影响了跨行业、上下游、跨产品的平等竞争。

  ——即便在完全市场经济状况下,也面临着不断的结构调整,从而必然涉及到利益调整,在此过程中,利益受损的一方就希望得到保护,并对调整予以抵触。这种保护主义情绪在美国、西欧等发达国家也都存在。

  ——一些部门或行业在制定产业政策过程中,往往会选择一些鼓励性或保护性的措施,这种措施应该体现为投资政策,但也有可能在出口退税和汇率补贴方面提出要求。当然,这些差别要求也可能是出于纯粹的利益关系,处在不同行业的不同利益主体,会有不同的要求。这在成熟市场经济一般较少发生。

  问题是,为什么汇率制度改革不能开倒车?如果不同行业实行不同的汇率,不就又回到了多重汇率体制吗?如果出口退税不是按照已纳增值税进行退税,实质上也就是在实行多重汇率。

   需要明确的是,现在遇到的问题与上世纪90年代是不一样的。在1994年汇改之后,一个突出问题是税收方面还没有做好充分的准备,出现了较为严重的出口骗退税问题。当时有观点认为,这主要是因为退税率高,诱惑力太大,因此应该有选择地降低出口退税率。但后来随着税收征管体系和发票制度的不断完善,这个问题就逐步得到解决,至少可以说,骗退税问题与增值税税率关系不大,也与出口是否真实报价并收汇关系不大,而主要取决于出口商品的增值税进项发票的管理和核查。这之后,也有一些其他方面的动机要实行差别的出口退税率,并引发了一些争论。

  在这次应对全球金融危机过程中,中国普遍恢复了出口退税率。商务政策制定者提出,各类产品要以出口零税率在国际市场上平等竞争。这表面上看是出口产品的政策问题,但实际上涉及到了汇率制度问题,涉及到我们的汇率制度将来是不是坚定走单一的、市场化的汇率体制,这至今仍是一个值得研究的课题。

汇率与服务业发展的关系

  服务业是中国当前发展战略中最强调的一个领域。目前相对于制造业而言,服务业发展尚很不充分,占中国GDP的比重也较低。其原因是多方面的,但汇率和税收制度也是十分重要的原因。

  经济学理论告诉我们,汇率在概念上可表达为一国可贸易货品和不可贸易货品的比价。所谓的不可贸易货品,最主要的就是服务,大多数服务不可跨境递交。当然不可贸易货品也包括一些工业产品,比如电力,一般情况下电网未延伸至他国,所以电力往往也属于不可贸易品。在互联网发展和全球化日益深化的条件下,一些不可贸易货品变得可外包、可贸易,但多数服务业仍不可贸易。从这个角度说,汇率给出了可贸易货品和非贸易货品之间的总体比价。对此,可简化理解为,当本币相对低估时,经济资源(各生产要素)会向可贸易行业倾斜,其回报和收入均相对较高而具有更大的相对吸引力;相反,当本币相对高估时,可贸易行业的相对吸引力较弱,使得更多的生产要素流向不可贸易行业,也就是说服务业的收入和回报相对较高。因此,汇率反映了可贸易货品和不可贸易货品的比价关系。

  2005年汇改以来,在经济生活中可以实际体会到资源配置分布的相对变化,特别是在农民进城务工的行业选择和新投资的行业分布上,有了悄然但又明显的变化。这也是符合中国经济发展战略和结构调整方向的变化。

增值税与服务业发展的关系

  增值税制度对服务业的发展具有重要影响。1994年税改的设计过程中就有观点提出,从欧洲和部分发展中国家的经验看,增值税制度应尽可能广泛覆盖所有行业,包括服务业。当然对于一些小商户、个体户、小餐馆等小型服务业,可用一些特殊的简化措施,但总体来讲增值税应全面推行。从实施情况看,当前中国工业制造业已经普遍实行增值税制度,但对服务业,有一部分已实行增值税,但另一部分仍实行营业税。这一过渡性制度安排会影响中国服务业的发展,以及工业和服务业的比例关系。

  1994年增值税改革在工业领域的全面实施产生了深远的影响。一是推动了中小工业企业发展。中小工业企业往往是专业分工和生产链中的小环节,产生的附加值较小,销售利润率也往往很低,如按出厂价而不扣除中间投入的成本为税基去计税,很难起步和生存,大多数初创小企业的设想被扼杀在摇篮中。而增值税则以增加值为税基,扣除了投入品成本,企业再小也可以设立,也就体现了大、中、小企业平等竞争。二是大大促进工业生产链的专业化分工。过去中国的工业企业是“大而全”、“小而全”,从上游到下游都是自己生产,这也与产品税制度有关。一个企业生产上游产品,需要交一次产品税;另一个企业生产下游产品,不仅自己交产品税,还要为上游原材料再交一道产品税,出现累计重复征税。如果企业同时生产上游产品和下游产品,即搞“大而全”或“小而全”,就只交一道产品税。产品税体系鼓励了“大而全”、“小而全”。在增值税制度下不存在这个弊端,企业只需要对增加值部分交税,提高了企业进行专业化分工的积极性,并提高了效率和质量。三是解决了出口退税问题,大量的出口企业不论是大是小,是出口最终产品还是零部件,均能出口退税且公平竞争,不必再按公司、按产品、按留成比例去和主管当局讨价还价。

  再看服务业情况。增值税制度没有全面推行,对工业企业征收增值税,而对一些服务业征收营业税,有不少问题。

  一是导致了服务业和工业企业的不平等竞争,制约了服务业的专业化分工。例如,当企业需要生产性服务时,如果工业企业用“大而全”、“小而全”的方式自包这种服务,则该服务的中间投入品成本可以抵扣增值税,出口时也可以退税;但如果从服务业企业购买这种服务,由于服务业企业只能提供营业税发票,采购企业就无法享受增值税抵扣和出口退税。这本身是对服务专业的一种扭曲甚或歧视,没有体现公平原则,同时也导致企业在服务需求方面仍然追求“大而全”、“小而全”,进一步影响到资源的优化配置。

  二是服务业的营业税类似于过去的产品税,往往重复计征,因此一些低附加值、小型专业化服务业企业难于初创。比如,想设立一个初期附加值只有3%的服务业小企业,如果要交5%的营业税,就无法设立和生存,而在增值税体制下则不存在这个问题。

  三是在出口退税方面导致服务业外包出口受到歧视和不公平竞争。外包服务往往也用了不少外购的设备、投入品和其他企业提供的服务,但却不能享受出口退税,影响服务业外包的出口竞争力。

  四是工业企业实行增值税、服务业实行营业税或者部分实行营业税,还可能导致增值税发票体系的严密性出现漏洞。从理论上说,增值税发票体系本身非常严密,环环相扣,有较好的交叉检查特性,但两种税制混合实施就容易产生漏洞,影响增值税体系的完整性和严密性。其一是交叉检查链条会有中断现象;其二是会出现一部分不能用于抵扣和退税的游离性增值税发票。

  可见,产业结构调整、服务业本身的发展都与税收制度安排有关系。在工业制造业和服务业之间,以及服务业内部,实行不同的税收制度,往往导致竞争场地不水平,影响部分服务业和相关产业的竞争力,并进一步导致行业发展的不均衡,影响资源配置的优化程度。1994年税改起步时,有相关研究报告就已指出,还有两项后续工作要寻找时机推出:一是转向消费性增值税,这一转向已在推行;二是增值税向服务业扩容,当前也应逐步提上日程了。

  总之,在后金融危机阶段,一些体制、机制方面的改革应提早作出准备,为实现发展方式转变、为实现经济发展更加依靠内需的结构转变、为更好地学习实践科学发展观做好研究工作。

作者为中国人民银行行长,本文为其在2009年11月27日中金论坛上的内部讲话,经修改审定,此次正式发表

Advertisements

发表评论 »

还没有评论。

RSS feed for comments on this post. TrackBack URI

发表评论

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / 更改 )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / 更改 )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / 更改 )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / 更改 )

Connecting to %s

在WordPress.com的博客.

%d 博主赞过: