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2005年05月23日

金融监管悖论的国际视角

Filed under: 金融 — L. @ 12:55
金融监管悖论的国际视角

21世纪经济报道  2005-05-18 14:31:52


资料图片

  国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松:
  金融监管悖论的国际视角
  在面临金融监管困境时,国际的经验可供借鉴。制度经济学的研究表明,监管机构回归到清晰的规则制定,同时转移出过多的直接干预权利,是一个国际化的趋势。
  
  当前,中国证券市场的低迷,以及银行体系大案要案的频发,使得公众对于监管机构的批评与期望显著提高,也促使监管机构积极采取举措进行改进。这是无可非议的。有的批评金融领域特别是证券领域成为“犯罪特区”,一些在其他领域可能已经成为严重刑事犯罪的行为,例如大股东侵占上市公司资金、证券公司挪用客户保证金等等,在中国证券市场仅仅需要最多罚款5万元而已。改进滞后的金融监管规则,应当是当前最为迫切的问题。
  
  运动式的加强监管面临悖论
  但是,在一些金融监管机构及其分支机构的具体操作中,也出现了明显偏离市场化监管轨道的倾向,在对监管机构功能界定不清时,公众过高的期望也可能加剧金融市场的扭曲。例如,有的监管机构的分支机构提出,针对不断发生的金融案件,要“严防死守,坚决防止出现金融大案,确保金融安全”。
  在市场都对监管寄予厚望的市场环境下,确实有必要对监管的本义作出澄清。监管仅仅就是“严防死守”吗?行政运动式的监管能够彻底防止金融大案吗?当前的监管体系,仅仅需要“加强”而不需要改革吗?
  实际上,过于严厉的金融监管,正在遭遇一个监管的悖论。
  监管问题从本质上是政府与市场的关系问题。从新制度经济学角度看,政府通过适当的监管可以减少市场的交易费用,成为一个有效、公正的契约的“第三方执行者”,保证市场交易的公正执行,打击任何可能扭曲市场交易的行为。从这个意义上说,监管机构应当强大到能够有能力执行这些功能。这就需要不断扩大监管的范围,扩展监管的资源。
  可是,当监管机构足够强大的同时,一个悖论产生了。如果监管机构一旦具有了如此强大的监管力量,那么,监管机构可能会因为目标函数上的偏差,利用这种力量来牟取局部或者某个集团的利益,同时可能会牺牲其他人的利益为代价。
  以金融监管当前面临的困境,单纯地通过运动式的加强监管,是否真的会产生明显的效果呢?监管机构显然有足够的动力来强化监管,因为这显然会扩大其行政的影响力。但是,在监管机构的影响力无处不在的时候,监管机构或者监管机构中的部分人员即使出现部分的偏差,就可能会对市场形成更大的冲击。当前证券市场的低迷的一个重要原因,就是在证券市场的历史发展进程中,监管机构掌握过多的直接资源分配权利,同时这些权利在特定的阶段事实上成为国有企业脱困筹资的工具,相应地损害了投资者的利益。如果继续以强化监管的名义,监管机构更多地介入市场资源的分配,不仅可能会为监管机构引发更多金融腐败的潜在机会,同时也会抑制市场发展的空间,监管机构本来应当履行的完善市场规则、保证交易公平进行的职责也可能会被淡化甚至扭曲。
  
  可供借鉴的国际经验
  在面临金融监管困境时,国际的经验可供借鉴。制度经济学的研究表明,监管机构回归到清晰的规则制定,同时转移出过多的直接干预权利,是一个国际化的趋势。这种行政权利的转移,包括向上转移(moving up)、向下转移(moving down)、向外转移(moving out)。所谓向上转移,就是把部分监管的权利转移给国际性的组织,这实际上表现为对国际金融监管的原则的遵循,也包括金融机构的国际化,例如,企业到海外上市,实际上把监管的责任相应转移给了海外的监管机构。向下转移,则是指把部分行政干预权利转移给区域、地方等。向外转移,则包括把部分干预的权利转移给非政府组织、协会组织、交易所组织等。
  在向一些机构投资者了解对于当前加强监管的看法时,不少机构的负责人的看法与上述分析逻辑十分类似。他们说,请监管机构在应当由投资者决定的领域退出来,做好自己应当做的监管工作。
  当然,有行政经验的读者都可以了解到,对于监管机构来说,退出部分权力,比加强监管来说,难度实际上更大。
  更值得警醒的是,监管机构在缺乏清晰约束时,可能会借加强监管之机,随意扩大行政干预权力。
  从经济学来说,为什么需要监管?无非是因为市场的不完全竞争、不完全信息和外部性等原因造成市场失灵。不过,这种监管并不是随意的干预,否则可能会导致新的、影响更为负面的监管失灵,这种监管应当是基于规则的监管,是政府按照合法的程序和透明的规则对企业交易活动进行的干预(Regulation means regulating by rules)。
  更进一步说,在市场经济条件下,监管者并不是在想要加强监管时,就可以任意在这个名义之下,不受时间、地方、资源限制来扩大监管权限的。现代监管的特征,最为关键的一点,是应当基于规则,监管不是简单的命令与控制,而是政府在协商各利益相关
  者的利益立场后确立监管规制和程序,这种监管并非传统的政府随意的行政干预,而是基于规则的专业化干预。如果一些监管机构的官员简单地将“监管”理解为“监督+管理”,那么,强化监管的时期,往往也是监管机构的无约束的行政干预显著增多的时期。有的学者还强调,监管必须与政府的其他功能保持一定的距离,目的是保证监管的公平性,将政府随意的行政干扰降低到最低。什么是好的监管?不同国家可能有不同的界定。英国《金融服务与市场法》(Financial Services and Markets Bill)提出了“好监管”的六条原则,强调监管机构使用监管资源要注重效率和经济原则,要权衡监管的收益和可能带来的成本,促进金融创新,保持本国金融业的国际竞争力,避免不必要的对竞争的扭曲和破坏。同时,《金融服务与市场法》还要求在推出任何监督法规和指南时必须同时公布对它的成本效益分析,证明该项措施对金融业影响的收益大于成本。
  在监管功能定位还存在缺陷与模糊地带的市场条件下,加强监管可能会成为随意扩大行政干预的借口,可能会成为阻挠监管机构放松行政管制权限的理由。在这种有意无意被模糊的监管理念下,运动式的加强监管,可能不仅不会有效抑制金融案件的频发与金融市场的低迷,反而可能会增大市场的成本,以及监管机构的干预与腐败的机会。

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